一、視點(diǎn)：有序推進(jìn)中的依法治校的成就和不足
1999年3月，“實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”正式寫進(jìn)現(xiàn)行憲法，依法治國成為我國的重要治國方略。在學(xué)校層面，貫徹“依法治國”戰(zhàn)略的舉措就是推進(jìn)“依法治?！薄Ｒ婪ㄖ涡Ｊ菍W(xué)校法治建設(shè)的核心，也是一個國家對教育實(shí)施較為成熟管理的標(biāo)志。
(一)依法治校的內(nèi)涵 從法律上講，“依法治?！标P(guān)注的就是存在于教育領(lǐng)域里的法律關(guān)系。它由主體、內(nèi)容和客體三大要素組成?！耙婪ㄖ涡！钡闹黧w是指以各種方式參加這一法律關(guān)系，并在其中享受權(quán)利和義務(wù)的當(dāng)事人，它包括政府教育行政部門、學(xué)校、教師、學(xué)生等；“依法治?！钡膬?nèi)容是指當(dāng)事人各自的權(quán)利與義務(wù)；“依法治?！钡目腕w是指當(dāng)事人在處理相互關(guān)系時的具體行為。這些都必須由法律來加以確認(rèn)和規(guī)范，并以文本的形式進(jìn)行規(guī)定。因此，要準(zhǔn)確把握依法治校的科學(xué)內(nèi)涵，需從以下幾個方面來理解和分析。 首先，依法治校就是要把學(xué)校的各項(xiàng)管理納入法治軌道，在學(xué)校與政府、社會等外部關(guān)系上，依照我國與學(xué)校有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章，學(xué)校依法自主辦學(xué)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任、服務(wù)社會，國家依法對學(xué)校進(jìn)行宏觀管理，實(shí)現(xiàn)國家對學(xué)校管理的法制化狀態(tài)。
其次，學(xué)校在管理和服務(wù)上要樹立法治觀念，弘揚(yáng)現(xiàn)代法治精神，充分尊重和保障人權(quán)，體現(xiàn)現(xiàn)代法治所追求的公平、正義、自由、效率、和諧等價值，通過對公權(quán)力的限制達(dá)到對私權(quán)利的充分尊重和保障。
再次，在依法治校的理論研究與實(shí)踐中，要正確把握依法治校的科學(xué)內(nèi)涵和價值取向，區(qū)分依法治校與以法治校、以罰治校的差異，不能把依法治校與以法治校、以罰治校等同起來。
(二)學(xué)校法治建設(shè)的成就和存在的問題
由于受歷史影響，改革開放前，我國學(xué)校管理基本上實(shí)行的是德治模式。改革開放后，我國學(xué)校的治理模式開始向法制邁進(jìn)。20世紀(jì)90年代，我國學(xué)校治理模式開始從“法制”向“法治”飛躍，促進(jìn)了我國教育的跨越式發(fā)展。
近年來，我國學(xué)校法治建設(shè)取得了很大成就，其中最突出的就是教育法律法規(guī)逐漸趨于完善。在近十余年推進(jìn)依法治校的進(jìn)程中，學(xué)校法治建設(shè)取得了巨大成績。但是在看到成績的同時，也應(yīng)該看到工作中的缺失和不足：學(xué)校中權(quán)大于法、情大于法、關(guān)系大于法，無視規(guī)章制度的情況時有發(fā)生；學(xué)校管理中還存在主要依靠行政管理手段的現(xiàn)象；民主監(jiān)督機(jī)制不完善；教職工的整體法律素質(zhì)不高等，從而在學(xué)校管理中產(chǎn)生了系列問題。
另外，我國有著幾千年的封建專制傳統(tǒng)，沒有民主法治的文化遺產(chǎn)，而以儒家文化為代表的傳統(tǒng)文化演繹下來的中國文化，不可避免地存在著“重人治、輕法治”的封建殘余。
這些問題的存在，直接導(dǎo)致目前校長權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督，校長的權(quán)力不被約束，這將給社會和學(xué)校造成很大危害。
二、失衡：校長負(fù)責(zé)制下的校長權(quán)力膨脹
建國以來，我國中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了幾次大的變革。20世紀(jì)50年代初，我國學(xué)習(xí)蘇聯(lián)時曾在學(xué)校實(shí)行過校長負(fù)責(zé)“一長制”。1956年中共“八大”之后，逐步改為黨支部領(lǐng)導(dǎo)之下的“校長分工負(fù)責(zé)制”。1985年，中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“學(xué)校逐步推行校長負(fù)責(zé)制?！?993年，中共中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》再次提出：“中等及中等以下各類學(xué)校實(shí)行校長負(fù)責(zé)制?！薄毒V要》把《決定》中的“逐步推行”改為“實(shí)行”，這進(jìn)一步表明了中央的明確態(tài)度。1995年，國家頒布的《中華人民共和國教育法》第三十條規(guī)定：“學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理，由校長負(fù)責(zé)?！边@更為實(shí)行校長負(fù)責(zé)制提供了有力的法律保證。2006年6月29日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第二十六條規(guī)定：“學(xué)校實(shí)行校長負(fù)責(zé)制。校長應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的任職條件。校長由縣級人民政府教育行政部門依法聘任。”
實(shí)行校長負(fù)責(zé)制的本意是讓校長有職有權(quán)，以保證校長的政令暢通，提高行政效率。這項(xiàng)措施從實(shí)行到現(xiàn)在，確實(shí)起到了一定的積極作用，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，極大地調(diào)動了校長的辦學(xué)積極性，從而全身心地投入學(xué)校的各項(xiàng)工作中，使我們的教育事業(yè)取得了輝煌的成績；第二，增加了學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，有利于學(xué)校的進(jìn)一步發(fā)展；第三，提高了辦事效率，減少了干部的內(nèi)部消耗；第四，為學(xué)校辦出個性特色提供了體制上的保障。
校長負(fù)責(zé)制下的校長權(quán)力主要表現(xiàn)為五種權(quán)力：一是決策權(quán)，即學(xué)校行政工作中的重大問題，校長有最后決定權(quán)；二是教學(xué)管理權(quán)，主要表現(xiàn)在三個方面，即課程編制、師資的在職培訓(xùn)以及教學(xué)評估；三是人事管理權(quán)，包括學(xué)生人事管理權(quán)和教學(xué)人員人事管理權(quán)；四是財經(jīng)管理權(quán)，包括編制財政計劃和學(xué)校預(yù)算，購買物質(zhì)設(shè)備和教科書，登錄校產(chǎn)，保管學(xué)校各項(xiàng)設(shè)施，調(diào)控飲食服務(wù)、交通運(yùn)輸，校舍、校產(chǎn)的維護(hù)和維修等；五是協(xié)調(diào)公共關(guān)系權(quán)，校長既要協(xié)調(diào)好學(xué)校內(nèi)部各部門之間的關(guān)系，獲得教職員工的信賴與支持，贏得學(xué)生的愛戴與尊敬，又要爭取社會合作與支持，處理好學(xué)校與地方政府、社區(qū)居民的關(guān)系。 但是，由于對校長上述五種權(quán)力缺少行之有效的監(jiān)督和約束，在實(shí)踐中校長負(fù)責(zé)制表現(xiàn)出了一些弊端：第一，校長負(fù)責(zé)制變成了校長專制。由于校長一人掌握了學(xué)校的人事、教學(xué)、財務(wù)、管理等諸項(xiàng)大權(quán)，在很多學(xué)校實(shí)際上已形成了校長的專制。有些校長以關(guān)系親疏來評估教師的身份待遇、物質(zhì)待遇，順之者步步高升，逆之者飽受打擊，“讓你下崗”動不動成了某些人發(fā)泄私憤的手段；第二，造成了國有資產(chǎn)的大量流失。例如，在有些地方校長專車跑個不停，出國考察不斷，公款吃喝不歇，校舍建設(shè)弄虛作假；第三，侵犯和踐踏教師權(quán)益。在一些學(xué)校，校長不顧《教育法》和《教師法》及國家其他法律賦予教師的權(quán)利，私自侵犯教師的合法權(quán)益，諸如罰款、停發(fā)獎金、節(jié)假日加班、額外增加工作量、分配做與教育教學(xué)無關(guān)的事等；第四，行賄受賄滋生腐敗。一些校長在招生和教師工作的聘任或調(diào)動上大做文章，中飽私囊。也有的校長為了保住自己的烏紗帽，大肆行賄。上述這些都會造成惡劣的社會影響。
三、規(guī)約：構(gòu)建有效的校長權(quán)力監(jiān)督和制約體系
在我國現(xiàn)行的校長負(fù)責(zé)制下，對校長的權(quán)力缺乏監(jiān)督，在一定程度上造成校長權(quán)力過大和某種程度的權(quán)力濫用。因此，當(dāng)前構(gòu)建有效的校長權(quán)力監(jiān)督和制約體系就顯得非常必要和緊迫了。為此，筆者提出如下幾點(diǎn)建議。
(一)樹立正確的價值觀和道德自律觀
首先，校長要樹立正確的權(quán)力價值觀。校長權(quán)力價值觀是指中小學(xué)校長對權(quán)力的意義和倫理指向的把握。它的核心是要校長明確“權(quán)力從哪里來”“權(quán)力為誰服務(wù)”等問題，要正確處理好公仆與主人的關(guān)系，正確處理好權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。
其次，校長要有良好的道德修養(yǎng)和自律能力。校長要不斷強(qiáng)化職業(yè)道德意識，用職業(yè)道德審查自己、監(jiān)督自己、約束自己，形成自律與他律相結(jié)合的自律能力，為師生與其他利益相關(guān)者服務(wù)。
(二)制定專門的《學(xué)校法》
當(dāng)前，我們迫切需要在教育基本法的前提下，加快制定《學(xué)校法》。用《學(xué)校法》去規(guī)約學(xué)校與政府、學(xué)校與社區(qū)、學(xué)校與校長、學(xué)校與教師、學(xué)校與學(xué)生等多方面的法律關(guān)系。通過《學(xué)校法》加強(qiáng)對校長權(quán)利和義務(wù)的規(guī)約，讓學(xué)校管理真正做到有法可依。
(三)建立校務(wù)公開制度，推行陽光校務(wù)
第一，加強(qiáng)教職工代表大會建設(shè)，發(fā)揮教職工代表大會監(jiān)督校長的功能。完善和改進(jìn)教職工代表大會的組織制度、選舉制度、會議制度及其工作制度、提案處理和審議制度等。第二，建立校務(wù)公開制度。校務(wù)公開是制約和監(jiān)督中小學(xué)校長公共權(quán)力的重要環(huán)節(jié)。封閉型的權(quán)力運(yùn)行方式容易滋生腐敗行為，故應(yīng)讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。
(四)建立以權(quán)力和權(quán)利相互制約的平衡機(jī)制
第一，以權(quán)力制約權(quán)力。應(yīng)充分發(fā)揮上級領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校黨支部和學(xué)校教代會的權(quán)力，讓這些權(quán)力形成對校長權(quán)力的約束。第二，以權(quán)利制約權(quán)力。只要教職工發(fā)揮他們的主體意識、民主意識，積極地參政議政，發(fā)揮當(dāng)家作主的作用，這就構(gòu)成了權(quán)力制衡的客觀基礎(chǔ)。教職工參與學(xué)校管理既可有效防止校長濫用權(quán)力，又可提高教職工工作的積極性。
(五)建立社會制約機(jī)制
建議設(shè)立家長委員會，因?yàn)榧议L是社會與學(xué)校發(fā)生聯(lián)系的主要紐帶，而家長委員會的成立則強(qiáng)化、保證了這條紐帶的堅固與長期有效?；蚩蓞⒄彰绹闪⑸鐓^(qū)委員會，讓中小學(xué)校長接受社會的監(jiān)督。學(xué)校教育計劃和改革方案都要交給社區(qū)教育委員會討論，聽取意見修改通過后，方可實(shí)施?；蚩尚Хㄓ?，在中小學(xué)設(shè)立學(xué)校管理委員會，其成員一般由地方教育行政部門代表、家長代表、教師代表、社區(qū)代表和校長等組成。學(xué)校管理委員會的職責(zé)是：參與制定學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃，為學(xué)校解決困難，提供支持，行使對校長工作進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。法國的監(jiān)督機(jī)構(gòu)也值得我們借鑒。在法國，督學(xué)負(fù)責(zé)對中小學(xué)校長進(jìn)行監(jiān)督。法國教育部設(shè)總督學(xué)局，它是履行監(jiān)督職能的司局之一。地方主要在學(xué)區(qū)設(shè)學(xué)區(qū)督學(xué)和國民教育督學(xué)。學(xué)區(qū)督學(xué)主要負(fù)責(zé)督察學(xué)區(qū)內(nèi)的初中、高中(包括職業(yè)高中)，國民教育督學(xué)主要負(fù)責(zé)督察本省內(nèi)的小學(xué)、初中段的職業(yè)技術(shù)教育和學(xué)前教育。
(六)建立校長問責(zé)制和打破校長職務(wù)終身制
在學(xué)校管理中引進(jìn)問責(zé)制，可以從源頭上對校長的權(quán)力、職責(zé)進(jìn)行必要的約束，防止其濫用、誤用公共權(quán)力的失職行為。校長問責(zé)制只是一種手段，目的是讓校長時刻不忘自己承擔(dān)的責(zé)任，正確行使校長權(quán)力，使校長努力改善為公眾服務(wù)的質(zhì)量，提高效率。
另外，要打破校長職務(wù)終身制，讓校長能上能下，從而達(dá)到對校長權(quán)力的規(guī)約。
(七)加大對各項(xiàng)法律法規(guī)執(zhí)行力度的檢查
教育系統(tǒng)的紀(jì)檢和督導(dǎo)部門要有作為，不能成為擺設(shè)，要不定期、不定時地檢查校長的各項(xiàng)法律法規(guī)的執(zhí)行情況，通過無記名問卷調(diào)查、電話查訪、網(wǎng)絡(luò)平臺等不同形式對校長的廉政情況進(jìn)行督查，監(jiān)督校長權(quán)力的行使。另外，還要建立有效的司法介入機(jī)制和完善的司法救濟(jì)途徑。
(八)發(fā)揮媒體監(jiān)督的作用
作為當(dāng)今第四種“權(quán)力”的媒體監(jiān)督日益凸顯出舉足輕重的影響。所謂媒體監(jiān)督，是指報刊、廣播、電視等大眾傳媒對各種違法違紀(jì)行為，特別是國家公職人員的違法犯罪、瀆職腐敗行為進(jìn)行的報道、評論或抨擊。由于媒體報道是輿論的主導(dǎo)，輿論監(jiān)督主要通過媒體監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)，因此，應(yīng)把媒體監(jiān)督建設(shè)成加強(qiáng)校長權(quán)力監(jiān)督的一支重要力量。
總之，在學(xué)校法治建設(shè)中，應(yīng)該把校長權(quán)力的制約作為依法治校的重要內(nèi)容，構(gòu)建起有效的校長權(quán)力的規(guī)約體系，使校長權(quán)力規(guī)范運(yùn)作、陽光運(yùn)作，充分發(fā)揮校長負(fù)責(zé)制的優(yōu)勢，為和諧社會的建設(shè)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
