課程中介組織：內(nèi)涵、功能與規(guī)范
時間：2015/12/28
一、什么是課程中介組織
(一)課程中介組織的界定
課程中介組織的界定需要從兩個維度入手。其一，什么是組織。課程中介組織是組織的下屬概念，通過對組織特征的探析，我們可以進一步明確課程中介組織的外在邊界。其二，什么是教育中介組織。課程中介組織與教育中介組織屬于同源的概念，我們明晰了教育中介組織的概念，據(jù)此可以推演課程中介組織的內(nèi)在屬性。
在管理學(xué)中，組織的涵義可以從靜態(tài)與動態(tài)兩個方面來理解。從靜態(tài)方面看，指組織結(jié)構(gòu)，即：反映人、職位、任務(wù)以及它們之間的特定關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)。這一網(wǎng)絡(luò)可以把分工的范圍、程度、相互之間的協(xié)調(diào)配合關(guān)系、各自的任務(wù)和職責(zé)等用部門和層次的方式確定下來，成為組織的框架體系。從動態(tài)方面看，指維持與變革組織結(jié)構(gòu)，以完成組織目標(biāo)的過程。通過組織機構(gòu)的建立與變革，將生產(chǎn)經(jīng)營活動的各個要素、各個環(huán)節(jié)，從時間上、空間上科學(xué)地組織起來，使每個成員都能接受領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)行動，從而產(chǎn)生新的、大于個人和小集體功能簡單加總的整體職能。通過對組織概念的分析，我們可以看出組織具有三個典型特征。其一，目的性，即任何組織都應(yīng)該有明確的組織目標(biāo)；其二，效率性，建立組織的目的是講究效率，以最有效的方法達到目標(biāo)；其三，約束性，組織的運行需要制定規(guī)章制度，以確保組織內(nèi)的所有個體都有一個共識的行動框架。作為下屬概念的課程中介組織也具有這些特征，這些特征基本上確立了課程中介組織的外在邊界。但提歲寸課程中介組織概念的界定，僅僅著眼于外在共性的描述是遠遠不夠的，我們必須探尋課程中介組織的獨有特性。要想明確課程中介組織的內(nèi)在屬性，我們就必須清楚教育中介組織的性質(zhì)與職能。
有關(guān)教育中介組織的概念，有多種說法，概括起來，下面幾種界定比較具有典型意義。教育中介組織，在西方被稱為“中介團體”(intermediary body)或緩沖組織(buffer organization)或“減壓閥”，一般說來它是教育領(lǐng)域內(nèi)的社會中介組織，是指按照一定的法律、法規(guī)、規(guī)章，遵循獨立、公開、公正的原則在教育活動中發(fā)揮服務(wù)、溝通、公證、監(jiān)督和評價的功能，實行具體服務(wù)性、執(zhí)行性及部分監(jiān)督行為的社會機構(gòu)。這種界定主要突出了教育中介組織的性質(zhì)定位。徐朝暉認為，教育中介組織是指在教育主體中逐步分離出來的、專門為教育主體提供社會化服務(wù)的組織，是介于教育行政機關(guān)與學(xué)校之間、學(xué)校與學(xué)校之間、學(xué)校與社會其他組織或個人之間的組織，是以從事咨詢、指導(dǎo)、評價等信息服務(wù)為主的經(jīng)營性組織。這種界定側(cè)重描述教育中介組織的組織職能。金東海認為，教育中介組織主要是指參與政府教育決策和各級各類管理教育運行活動的教育審議會、咨詢會、評議會、考試委員會、資格與證書鑒定委員會、學(xué)校董事會和家長委員會等中介性機構(gòu)。這種界定意在描述教育中介組織的內(nèi)在構(gòu)成要素。
上述對教育中介組織概念的界定，雖然論述的角度不同，但據(jù)此我們可以清晰地梳理出教育中介組織的內(nèi)在屬性，從組織的定位來講，它屬于社會機構(gòu)；從組織的功能來講，它主要承擔(dān)服務(wù)功能；從組織的活動形式來看，它更多是以代理的形式參與教育事務(wù)。作為同源概念，這些屬性同樣也屬于課程中介組織。通過對課程中介組織外在特征以及內(nèi)在屬性的分析與闡釋，我們可以推演出，課程中介組織是指課程領(lǐng)域內(nèi)介于政府和學(xué)校之間，遵循獨立、公開、公正的原則，從事課程決策咨詢、課程政策審議、課程發(fā)展評價、課程質(zhì)量監(jiān)控等工作，為政府和學(xué)校提供專業(yè)服務(wù)的社會經(jīng)營機構(gòu)。
(二)課程中介組織的特征
第一，獨立性。中介組織是社會利益關(guān)系日趨多元化和復(fù)雜化的產(chǎn)物，其產(chǎn)生源于資源控制權(quán)由政府部門高度集中向社會和市場分散的轉(zhuǎn)變。政府職能的轉(zhuǎn)變與中介組織的發(fā)展是相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展的。可以說，政府職能的改變是發(fā)展中介組織的社會基礎(chǔ)和動力，沒有政府職能的改變，就沒有中介組織賴以生存發(fā)展的土壤。課程中介組織擺脫了單純以行政指令的手段配置資源的局限，強調(diào)在遵循市場規(guī)律以及科學(xué)研究的基礎(chǔ)上以自己的知識、技術(shù)等為政府及學(xué)校提供專業(yè)支撐。課程中介組織工作的開展要堅持學(xué)術(shù)導(dǎo)向，要具有獨立性，只對自己的研究負責(zé)，不受政府干預(yù)，也不為其他利益所左右。當(dāng)然這種獨立是相對的，不受政府干預(yù)，并不意味著政府“權(quán)力真空”，政府在其中要發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督功能。當(dāng)前西方一些發(fā)達國家的教育中介組織已經(jīng)發(fā)展得比較成熟，審視這些中介機構(gòu)的性質(zhì)，我們同樣能發(fā)現(xiàn)，事實上政府對教育中介機構(gòu)的影響力還是比較明顯的。譬如，在國外，“教育評估中介機構(gòu)存在著多種類型：美國是典型的‘民辦民營’型；法國是典型的‘官辦官營’型；日本的鑒定委員會是‘民辦官助’型；更多的國家和地區(qū)則采用了‘官辦民營’型”。教育中介機構(gòu)的性質(zhì)不同，政府的影響力也存在很大差異。一般來講，“官辦官營”型的中介機構(gòu)，屬于官方的中介組織，政府主導(dǎo)的痕跡較濃一些，而“民辦民營”型的中介機構(gòu)，屬于非官方組織，其中立性就更強一些，“民辦官助”和“官辦民營”屬于半官方型組織，其自主權(quán)介于上述兩種中介組織之間。但是，不管哪一種課程中介組織，其“中介”的地位決定了，它要擺脫對政府的單純依賴，相對獨立自主的開展工作，這樣才能比較公正、全面、準(zhǔn)確地提供信息，保證課程改革科學(xué)地推進。
第二，溝通性。在現(xiàn)代社會，“政策制定的過程就是眾多利益集團代表各自成員的利益，進行利益的表達與聚合，通過競爭、討價還價和妥協(xié)等達成各方可以接受的公共政策的過程”。課程中介組織是連接政府、社會、學(xué)校之間的橋梁和紐帶，它既不是政府的附屬物，也不是學(xué)校的代言人，它是各種不同利益群體的調(diào)節(jié)與平衡組織。一方面，它能客觀地傳達政府精神，代替政府為學(xué)校的課程管理提供有效的指導(dǎo)；另一方面，它也可以通過科學(xué)調(diào)研，把學(xué)校的需要、困難反映給行政部門，為政府的課程決策以及課程評價提供準(zhǔn)確的信息，從而保證課程決策和執(zhí)行的規(guī)范化和科學(xué)化。當(dāng)政府與學(xué)校或?qū)W校與社會在一些課程改革問題上出現(xiàn)認識分歧的時候，課程中介組織也可以作為雙方利益的“緩沖器”，介入各方的運作過程，盡可能化解矛盾，實現(xiàn)利益雙贏。當(dāng)前隨著社會轉(zhuǎn)型，政府和學(xué)校的關(guān)系不再是簡單的線型模式所能概括。在這種背景下，信息溝通便顯得越來越重要。西蒙認為，組織中的信息溝通是一個雙向的過程。信息溝通既包含向決策中心傳遞即時信息、建議和緊急情報，也包含把決策從決策中心傳遞到組織的其他部分。信息溝通是一個向上、向下的雙向溝通，并最終遍布組織的過程。課程中介組織的建立能夠很好地擔(dān)負這一職責(zé)，它能利用自己“中介”地位實現(xiàn)信息的有效溝通，從而理順政府和學(xué)校的關(guān)系，使課程運作更加有序。
第三，專業(yè)性。時代的需要只是昭示了課程中介組織建立的必要性，至于其最終能不能被政府和學(xué)校認同和接受，關(guān)鍵是課程中介組織究竟能不能替代政府實現(xiàn)對學(xué)校微觀管理，彌補管理中的漏洞，同時也取決于課程中介組織能不能為學(xué)校提供切實的指導(dǎo)，幫助學(xué)校提高課程管理的水平，這兩個條件決定了課程中介組織必須具有較高的專業(yè)水平。目前課程中介組織的成員應(yīng)該包括課程專家、學(xué)科專家、優(yōu)秀教師代表以及專業(yè)技術(shù)人員，他們利用自己的專業(yè)知識和技能在課程咨詢、課程決策、課程評價以及課程監(jiān)控、教師發(fā)展等方面，為政府和學(xué)校提供理論和技術(shù)支持。只有這樣，課程中介組織作為政府和學(xué)校之外的“第三部門”才能擔(dān)負起“中間人”和“裁判員”的角色，為課程改革保駕護航。
第四，服務(wù)性。著名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉說過，中介組織是保證現(xiàn)代市場經(jīng)濟能夠運轉(zhuǎn)的支持系統(tǒng)，它的主要功能在于為交易雙方提供中介服務(wù)，以便降低交易成本，特別是信息成本。閣相當(dāng)長時期，我國采取的是行政本位的課程管理方式，政府在課程管理方面獨攬一切，從課程決策、課程設(shè)計直至課程實施、課程評價甚至課程資源的開發(fā)，政府都發(fā)揮著絕對的控制作用。在計劃經(jīng)濟的體制下，這種模式的局限還體現(xiàn)的不甚明顯，但是隨著社會轉(zhuǎn)型，隨著市場經(jīng)濟體制的確立，在課程的微觀管理方面，政府開始顯得力不從心，在某些環(huán)節(jié)，政府管理的“缺位”“失位”“錯位”等問題愈來愈凸顯，而且這種完全的行政管理方式成本損耗太大，不符合市場經(jīng)濟的規(guī)律。在這種背景下，我們迫切需要有一種組織來承接政府的這部分職能，它通過提供專業(yè)、權(quán)威的服務(wù)，有效地協(xié)調(diào)政府和學(xué)校的關(guān)系，減除二者的“包辦婚姻”關(guān)系，降低課程管理成本。課程中介組織就是這種背景的產(chǎn)物，因此從它誕生之日起，服務(wù)性就是其內(nèi)在屬性。對于政府而言，課程中介組織不但能替代執(zhí)行課程的微觀管理，而且能為宏觀的課程決策，提供咨詢服務(wù)。對于學(xué)校而言，課程中介組織不但能為其具體的課程運作提供專業(yè)指導(dǎo)，而且能有效地把學(xué)校的實際情況反饋給政府，保證課程改革的科學(xué)性和可行性。
二、課程中介組織的功能
課程中介組織的功能集中體現(xiàn)為咨詢、評估與監(jiān)控三個方面。
第一，課程咨詢。隨著教育決策不斷趨于民主和科學(xué)，教育咨詢已經(jīng)成為一個巫待關(guān)注的政策命題。教育決策科學(xué)與否，在很大程度上取決于教育信息的收集、整理、加工和處理是否全面、具體、準(zhǔn)確、及時。教育中介組織由于具有相對的中立性和專業(yè)性，在信息收集和處理方面相對公正、客觀，因而能夠為教育決策提供更有效的咨詢服務(wù)。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，建立課程中介機構(gòu)，為基礎(chǔ)教育課程改革提供課程咨詢，也逐漸成為各國課改的共識。例如，日本的課程委員會，就承擔(dān)著為國家課改提供課程決策、教師發(fā)展等方面政策咨詢的功能。
第二，課程評估。課程評估是一個古老而又嶄新的領(lǐng)域，自從1897年美國學(xué)者萊斯以拼字測驗檢驗拼字教學(xué)時間對學(xué)生學(xué)習(xí)效果的影響開始，在一百多年的歷史中，課程評價的理念不斷更新，從重測驗到重判斷，從重量化到重質(zhì)性，從重結(jié)果到重過程。這種變化不僅僅體現(xiàn)了價值觀念的變遷，同時也對課程評價技術(shù)的科學(xué)含量要求越來越高，這種變化昭示著課程評價組織需要重新定位。課程評價必須要突破國家評估和校本評估的局限，引入其他社會專業(yè)機構(gòu)分擔(dān)某些評價的功能，課程中介組織就是最合適的選擇。課程中介組織介于政府和學(xué)校之間，沒有直接的隸屬關(guān)系，其行為具有相對的獨立性、客觀性、技術(shù)性，其評價鑒定的信度、效度也就具有可靠性，可以被委托廣泛地進行公正、客觀的評估鑒定活動。以英國為例，1997年10月英國成立課程與資格局，它不是一個政府的行政部門，而是州個專業(yè)的公共機構(gòu)。課程與資格局的使命是保證機會均等，保證不同能力的公民都可以接受國家課程、測驗與考試。它的工作職責(zé)是，支撐與發(fā)展國家課程與相應(yīng)的評價、測驗與考試，是英國基礎(chǔ)教育階段課程與資格事務(wù)的專業(yè)機構(gòu)。它既是教什么(課程)的制訂者，又是怎樣教(特別是課程資源)的支持者，也是學(xué)生學(xué)得怎樣的評價者、國家或地區(qū)教育質(zhì)量權(quán)威信息的發(fā)布者。課程與資格局屬于一個半官方的課程中介機構(gòu)，它在國家授權(quán)的基礎(chǔ)上，通過自己的專業(yè)優(yōu)勢，及時、準(zhǔn)確地對課程的實施情況進行評估，并積極提出實施建議和調(diào)整策略，為課程的推進提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
第三，課程監(jiān)控。課程監(jiān)控是政府控制教育的重要手段，一般來講，課程監(jiān)控的職責(zé)都是由政府的相關(guān)部門直接承擔(dān)，督導(dǎo)機構(gòu)就是一種典型的國家進行課程監(jiān)控的組織。在這方面法國的做法比較具有代表性，法國教育督導(dǎo)機構(gòu)分為三個等級。中央一級教育督導(dǎo)機構(gòu)是設(shè)在國民教育部內(nèi)的總督導(dǎo)處，第二級是25個大學(xué)區(qū)的督學(xué)，第三級是國民教育省督學(xué)，三級督導(dǎo)機構(gòu)遵循科層制形式，權(quán)力逐級下放，形成一個層次有序、職能明確的教育督導(dǎo)體系。這種課程監(jiān)控組織，對于落實國家課程政策，推進課程實施，具有較好的控制和保障作用。這種教育組織有利于貫徹既定課程方案，但不容易發(fā)現(xiàn)課程改革中的問題，不利于課程改革的調(diào)整和修正。針對這種弊端，一些國家開始把一部分課程監(jiān)控權(quán)讓給一些課程中介機構(gòu)。譬如，英國就專門設(shè)立了一些非官方的、專業(yè)的課程監(jiān)控機構(gòu)，英國的專業(yè)中介有兩類，一類是諸如牛津、劍橋考試局這樣的教育證書考試機構(gòu)，歷史已經(jīng)相當(dāng)久了，主要是在基礎(chǔ)教育的結(jié)束階段實施各種證書考試，對課程與教學(xué)的質(zhì)量進行終端監(jiān)控。另一類是以服務(wù)學(xué)校教學(xué)為宗旨的機構(gòu)，它們根據(jù)學(xué)校的需要在課程的實施過程中進行檢測，評估教學(xué)質(zhì)量以及學(xué)生的學(xué)習(xí)情況，及時發(fā)現(xiàn)教學(xué)中存在的問題，提出改進教學(xué)的建議。課程中介組織承擔(dān)課程監(jiān)控任務(wù)，可以深入課改實踐，真實地反映現(xiàn)存問題與需要，使課程改革的推進有更堅實的現(xiàn)實支撐。
三、如何規(guī)范課程中介組織
第一，確立課程中介組織的合法地位。近年來，我國已經(jīng)逐漸意識到教育中介組織在國家公共管理中的重要作用，并出臺了一系列的文件、法律，來確保教育中介組織的合法地位。1994年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》的實施意見中強調(diào)指出：為保證政府職能的轉(zhuǎn)變，使重大決策經(jīng)過科學(xué)的研究和論證，要建立健全社會中介組織，包括教育決策咨詢研究機構(gòu)、高等學(xué)校設(shè)置學(xué)位評議與咨詢機構(gòu)、教育評估機構(gòu)、教育考試機構(gòu)、資格證書機構(gòu)，發(fā)揮社會各界參與教育決策和管理的作用。1999年，《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》則重申了建立和健全教育中介組織的重要性、并指出：在高中及以上的教育辦學(xué)水平評估、人力資源預(yù)測和畢業(yè)就業(yè)指導(dǎo)等方面，進一步發(fā)揮非政府的行業(yè)協(xié)會和社會中介機構(gòu)的作用。2004年，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》中也明確指出：教育行政部門、勞動和社會保障行政部門應(yīng)當(dāng)加強對民辦學(xué)校的日常監(jiān)督，定期組織和委托社會中介組織評估民辦學(xué)校辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，并鼓勵民辦學(xué)校開展教育教學(xué)研究工作，促進民辦學(xué)校提高教育教學(xué)質(zhì)量。這些文件、法律和法規(guī)為教育中介組織的建立提供了政策保證和法律依據(jù)。
第二，完善課程中介組織的機構(gòu)。根據(jù)國際慣例，課程中介組織的機構(gòu)包括官方、半官方、民辦多種形式，幾種形式的中介機構(gòu)協(xié)同作用，方能有效溝通政府和學(xué)校的關(guān)系。我國從1993年開始關(guān)注教育中介組織的建設(shè)，《中國教育改革和發(fā)展綱要》發(fā)布之后，一些發(fā)達地區(qū)相繼成立高等教育評價中介機構(gòu)。例如，上海于1996年成立“上海高等教育評估事務(wù)所”，江蘇省于1997年成立“江蘇省教育評估院”，廣東省成立了“廣東教育發(fā)展研究與評估中心”。進入新世紀(jì)，幾乎各地都成立了省級教育評價機構(gòu)。綜觀我國教育中介組織十幾年的發(fā)展歷程，我們發(fā)現(xiàn)還有許多問題有待解決。其一，中介組織的功能單一。目前我國的教育中介組織更多集中在教育評估領(lǐng)域，咨詢、評價、監(jiān)控領(lǐng)域的中介組織還很欠缺。其二，中介組織的形式殘缺。我國的教育中介組織多是以官方或半官方的形式存在，民辦的教育中介組織發(fā)展滯緩。其三，課程中介組織缺失。目前教育中介組織主要集中在宏觀教育領(lǐng)域，專門的課程中介組織為數(shù)甚少。為了有效發(fā)揮課程中介組織的功能，讓課程中介組織真正當(dāng)起政府“緩沖器”和“減壓閥”的職責(zé)，需要進一步強化課程中介組織的建設(shè)，構(gòu)建功能齊全，形式多樣的課程中介組織，為課程運作機制的研究與施行提供專業(yè)支持。
第三，明確課程中介組織的運作形式。課程中介組織主要通過委托、代理、授權(quán)等形式進行運作。授權(quán)、委托是當(dāng)代行政發(fā)展的重要趨勢，是行政分權(quán)的重要形式?！叭魏我粋€國家及政府，其權(quán)力被憲法和法律設(shè)定以后，不可能一成不變。面對越來越復(fù)雜和緊迫的社會問題，政府往往需要把有關(guān)公共管理職權(quán)轉(zhuǎn)交給其他主體行使，這就出現(xiàn)了授權(quán)和委托，即行政分權(quán)。這種形式的行政分權(quán)被稱為‘公務(wù)分權(quán)’或‘功能性分權(quán)’”。即國家把一部分公共管理的權(quán)力轉(zhuǎn)交給教育中介組織去行使。行政分權(quán)，可以使政府從瑣碎的具體事務(wù)中擺脫出來，集中精力做好宏觀決策和指導(dǎo)，這樣政府工作將會變得更加輕松，同時社會參與課程建設(shè)的積極性將會得到保護。就當(dāng)前的課程改革而言，課程決策權(quán)還應(yīng)該由政府掌控，這樣可以保證整個課程改革的方向不發(fā)生偏離，但是課程咨詢權(quán)、教材編寫與選用權(quán)、課程評價權(quán)、課程監(jiān)控權(quán)應(yīng)該授權(quán)給一些專業(yè)的、有認證資質(zhì)的課程中介機構(gòu)來完成。課程中介組織在政策賦予的權(quán)力框架下，遵循教育規(guī)律和市場規(guī)律開展工作，完成政府委托的工作。
委托、代理是課程中介組織開展工作的另一種形式。委托、代理關(guān)系產(chǎn)生于信息不對稱。代理人所擁有的私人信息比委托人更多，……所以，他代理委托人經(jīng)營比委托人自己經(jīng)營更能帶來經(jīng)營效率的提高和財富的組織。當(dāng)前，隨著社會利益關(guān)系日趨多元化和復(fù)雜化，在微觀的學(xué)校管理層面，由于信息制約，出現(xiàn)了許多政府“管不了”“管不好”的問題，“政府失靈”的現(xiàn)象愈來愈凸顯。在這種背景下，政府就可以委托一些課程中介機構(gòu)代理其部分業(yè)務(wù)，然后通過“政府采購”的形式，從這些中介組織購買“產(chǎn)品”。
