[摘 要] 我國中小學校長負責制自實施以來，提高了學校管理效能，但也存在一些問題，本文在對這些問題分析的基礎上，提出了改善對策，為進一步深化學校管理體制改革服務。
1 校長負責制的提出及內涵
1985 年 5 月 29 日公布的《中共中央關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）提出了“學校逐步實行校長負責制”的要求。1993 年 2 月，中共中央、國務院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡稱《綱要》）進一步強調：“中等及中等以下各類學校實行校長負責制?！蹦康氖菫榱烁淖冎械葘W校管理中“黨政不分”、“權責不明”的狀況，增強決策的“果斷性”和“靈活性”。當前，我國各級各類中小學普遍實行校長負責制。
蕭宗六教授在 1982 年 7 月用四句話概括了我國特有的校長負責制的含義：上級機關領導，校長全面負責，支部保證監(jiān)督，教工民主管理。這一解釋后來得到了廣泛支持和引用。1998 年 12 月，蕭宗六教授又在文章中特別強調：“校長、黨支部、教代會三者之間不是‘三駕馬車’并駕齊驅，不分主次，而是以校長為中心。”
2 實施中存在的問題及原因分析
校長負責制自實施以來，提高了學校管理的效能，極大地調動了校長的工作積極性和創(chuàng)造性，增加了學校的辦學自主權，減少了干部的內耗，在保證社會主義辦學方向的前提下，為學校辦出各種個性特色提供了體制保證。實踐證明，這種體制是適合我國國情、有利于學校加強科學管理的領導體制。但是由于這是一個新的領導體制，沒有經(jīng)驗和先例可循，在實施過程中出現(xiàn)了一些與改革初衷不相吻合的諸多問題，這些問題不僅是理論問題，更是迫切的實踐問題。及時有效地解決這些問題，關系到中小學校長負責制的健康運行，關系到我國基礎教育的改革發(fā)展。
2.1 問題及原因分析
1）政府職能未轉變，學校處于外控的管理模式之下，沒有辦學自主權。我國中小學校長由教育行政部門任命，校長的權力主要由教育行政部門賦予。教育行政部門掌握著校長的“生殺大權”，學校教育的其他主體，如教師、學生及家長對校長的“生存”決定權作用不大，失去了對校長職務的影響力，致使許多校長只對上負責而不對下負責。
盡管《決定》已經(jīng)明確規(guī)定了基礎教育管理權由中央向地方轉移，但就整體而言，地方教育行政部門對學校依然不舍得放權，對學校干預過多，統(tǒng)得過死。這就使得學校的校務委員會、教職工代表大會等校內民主管理機構難以獲得實質性的學校管理權，從而影響了學校的發(fā)展。
2）教育經(jīng)費投入不足，多數(shù)學校辦學經(jīng)費匱乏。辦學經(jīng)費是學校發(fā)展的命脈，它的匱乏將直接影響學校的正常發(fā)展。目前導致大多數(shù)學校辦學經(jīng)費匱乏的原因主要有兩個：一是政府財政投入不夠；二是教育行政部門對校長的財政權干預過多。
3）理論研究相對薄弱。校長負責制既是一個實踐問題，又是一個理論問題。理論研究不足，思想觀念模糊，必然導致行動上的困惑與茫然。在有關校長負責制的理論探討上，雖然已取得一些研究成果，但還存在很多不足，如概念內涵模糊、認識不一致；經(jīng)驗色彩濃重、理論水平低；運用范圍狹窄、科學基礎差。究竟校長負責制是什么？如何選拔校長？負什么責？負到什么程度？如何保證校長素質？如何處理學校黨、政、工三者之間關系？學校黨組織的具體任務和職責是什么？如何使校長負責制的理論走在實踐前面并指導實踐？怎樣才能增進其科學化程度？諸如此類的問題遠未解決，是導致校長負責制難于實施的主要原因之一[2]。
4）教育政策脫離實踐。第一，政策制定自上而下。《決定》提出的校長負責制是一個自上而下制定和實施的政策，而政策的真正踐行者（各級地方教育行政部門、學校、校長、教職工、家長及社區(qū)人員）卻沒有充分參與校長負責制的討論和制定過程。從而導致他們對校長負責制片面理解甚至錯誤。致使一些人把校長的權力等同于學校的權力，忽視了教代會、黨組織、工會和校務委員會在學校管理工作中所起的決策、監(jiān)督和審議作用，從而為校長獨攬學校大權留下可乘之機。第二，政策表述籠統(tǒng)、概括。為了使教育政策具有普遍性、基礎性、概括性，對統(tǒng)治范圍的所有活動都具有指導、規(guī)范作用，政策的表述往往采用宏大、概括性的語言，在宏大、概括的敘述中，往往有意、無意地忽略或過濾掉直接關注現(xiàn)實和實踐細節(jié)變化的內容，在面對豐富的實踐時，宏大、概括性的敘述就會給實踐者虛幻的感覺[3]。
校長負責制是面向全國中小學管理體制的改革，力圖具有普遍性、基礎性和概括性。然而由于各學校存在著差異，關于校長應該行使哪些權力、如何行使權力、民主體制應發(fā)揮什么作用等具體問題，中央政策無法面面俱到，導致可操作性不強。
5）對“校長負責制”的理解片面化。人們往往認為“校長負責制”就是“校長全面負責”。這是一種片面的理解，其實“校長負責制”是“上級宏觀領導，校長全面負責，黨組織保障監(jiān)督，教職工民主管理”的結構性概念[4]。早在 1985 年《決定》中就規(guī)定：“學校逐步實行校長負責制”、“黨組織保證和監(jiān)督黨的各項方針政策的落實和國家教育計劃的實現(xiàn)”、“要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強民主管理和民主監(jiān)督”。1993 年《綱要》規(guī)定“校長要全面貫徹國家的教育方針和政策，依靠教職員工辦好學?！?、“實行校長負責制的中小學和其他學校，黨的組織發(fā)揮政治核心作用”。1995 年《教育法》規(guī)定：“學校應當按照國家有關規(guī)定，通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督?！倍秶鴦赵宏P于基礎教育改革與發(fā)展的決定》中規(guī)定：“縣級人民政府對本地農(nóng)村義務教育負有主要責任 負責中小學校長、教師的管理，指導學校教育教學工作?！边@明確指出了校長負責制不僅僅是“校長全面負責”，它有更深的內涵。
6）校長的權、責、利模糊，權責不對等?！稕Q定》和《綱要》中只提到“學校逐步實行校長負責制”、“中等及中等以下各類學校實行校長負責制”，并沒有明確規(guī)定校長的權力有哪些？究竟應該負什么責？工資待遇怎樣與業(yè)績掛鉤？ 1995 年的《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）對此僅僅表述為“學校的教學及其他行政管理，由校長負責”。雖然關于校長的權力有不同的說法，如蕭宗六認為校長應該有決策權、指揮權、人事權和財經(jīng)權等，但是對于校長的責和利很少提及。
權責對等是管理的基本原則。也就是說，一個人擁有多大的權力，他就應當承擔多大的責任。而我國相關法律文件對校長的權力提到較多，而很少提及校長應該承擔的責任。顯然不符合管理規(guī)律，不利于學校管理。
7）校長權力過于集中，“英雄校長觀”被不斷地強化。校長負責制的實施，從客觀上凸顯了校長的地位，而在推行校長負責制的實踐中對校長作用的過度強調以及有關媒體不恰當?shù)匿秩?，誤導人們把辦學成敗全壓在校長身上，以至于一些地方還打開了“搶挖校長”之戰(zhàn)。在這種人為的造勢之下，“英雄校長觀”被不斷地強化。一些地方的教育主管部門甚至為了讓“英雄”更好地施展身手而有意安排“英雄”一人身兼校長、書記兩職，其結果，便是學校民主監(jiān)督機制被人為消弭。既漠視了學校民主管理的價值，也弱化了教師、家長以及學生本人在學校效能改進方面的作用[1]。在一些地方甚至出現(xiàn)了濫用權力的現(xiàn)象。如一些校長隨意制定或更改學校的規(guī)章制度；隨意對教師調進和調出等。
8）學校民主管理和監(jiān)督機制不健全，形同虛設?！稕Q定》指出：“學校要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強民主管理和民主監(jiān)督；學校黨組織要保證和監(jiān)督黨的各項方針政策的落實和國家教育計劃的實現(xiàn)；有條件的學校要設立由校長主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務委員會，作為審議機構?！倍鴮嶋H上，這些民主機構和制度并沒有很好地發(fā)揮作用[3]。雖然上級教育行政部門負有監(jiān)督的責任和義務，但是上級和校長直接接觸的機會很少，而是更多的關注學校的教育教學狀況，對校長權力的行使關注較少，對學校缺乏了解，難以發(fā)揮應有的監(jiān)督作用。雖然法律法規(guī)賦予黨支部“保證監(jiān)督”作用，但黨支部的職能主要是“發(fā)揮政治核心作用”、“保證和監(jiān)督黨的各項方針政策的落實和國家教育計劃的實現(xiàn)”、“黨管黨，政管政”，不能進行行政干預，而且很多學校黨委書記是由校長兼任，很難發(fā)揮對校長權力應有的監(jiān)督作用；我國中小學都設有代表教職工利益的工會組織，工會的權力義務以及工會和職工代表大會的法定職能在實踐中未得到依法行使[3]。在一些學校中，工會組織成為學校福利辦公室的代名詞，而在關系到教職工親身利益方面，很少介入。校長在校內一言九鼎，幾無任何約束。社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督因種種原因對校長也難以形成多大的約束力。
9）校長自身素質不高，導致權力膨脹、決策不民主和領導水平不高。一些校長在執(zhí)行校長負責制時，只執(zhí)行對自己有利的部分，對自己不利的部分則置之不理。甚至有些校長在執(zhí)行過程中附加不恰當內容，盲目擴大校長負責制的外延，使校長負責制政策的要求和規(guī)范超越原定的政策要求。導致校長的權力無限擴大，學習管理中缺乏民主氣氛。
10）校長激勵機制缺乏。陶行知說：“校長是學校的靈魂！”，“一個好校長就是一所好學校！”由此可見，校長對于一個學校的發(fā)展至關重要。然而，目前許多學校缺乏校長激勵機制，如注重精神鼓勵、忽視物質鼓勵等，導致一些校長工作上被動，認為干好干壞一個樣，致使學校發(fā)展很慢甚至病態(tài)發(fā)展。
11）教師、學生及家長缺乏民主參與意識。長期以來，由于一些教師、學生及其家長受“官本位”思想的影響，認為管理學校是領導的事情，和自己毫無干系，對學校管理上的事情不管不問，逆來順受，缺乏民主參與意識。
12）校長隊伍滯后。主要表現(xiàn)為：一是校長培訓工作質量不高。重視在職培訓，忽視崗前培訓。培訓方法不靈活、單一，針對性、實效性不強。二是選拔形式單一。當前中小學校長的任用仍以委任為主，不科學、不民主，導致現(xiàn)有的一部分校長素質不高，不能勝任學校管理工作。三是管理體制不順。不少地方存在管事和管人相分離、用干部和管干部相脫節(jié)的現(xiàn)狀，縣以上重點中學的校長一般是組織部管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學校長則是縣、鄉(xiāng)共管。這樣不利于校長的統(tǒng)一考核和使用，也容易出現(xiàn)相互扯皮、互不配合的現(xiàn)象，給統(tǒng)一管理帶來了困難。四是考核標準不全面。由于監(jiān)督制度不完善，以至于缺少對校長工作的全面考核。目前教育行政部門注重對校長個人考核，忽視對學校教育教學質量考核；注重對升學率考核，忽視對學校發(fā)展的全面考核。五是管理制度不科學。解放以來，校長的產(chǎn)生、任用、培訓、考核和管理基本上是沿用政府行政干部的管理制度，如今這種管理制度已不適應中小學管理的特點和實際，暴露出諸多問題。
3 對策
3.1 處理好下列幾對關系
1）處理好學校和上級教育行政部門的關系。改變二者過去那種“婆媳”關系，使教育行政部門通過運用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段，對學校進行宏觀管理。同時學校校長在行使權力過程中必須接受教育行政部門的監(jiān)督和檢查。
2）處理好校長和黨支部書記的關系。建立黨支部有力的監(jiān)督機制，明確監(jiān)督內容和職責，改變校長、書記一人兼任的現(xiàn)象。校長對內主持學校的全面行政工作，對外代表學校，是學校的法人代表。而書記主管學校的思想政治工作，二者涇渭分明。校長主持工作不能撇開黨支部，要充分發(fā)揮黨支部的監(jiān)督保證作用，要以黨支部作為政治核心和參謀部，在重大決策過程中要得到黨支部的參謀支持，并自覺接受黨支部監(jiān)督。相反，黨支部書記不能包辦校長的工作，也不能一味地以評委和監(jiān)督員的身份出現(xiàn)，應發(fā)揮政治核心作用，支持校長工作。
3）處理好校長和工會的關系。我國學校工會是在黨的領導下教職工自愿結合的工人階級群眾組織，是黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，是國家政權的重要社會支柱，是辦好社會主義學校的重要力量。它代表廣大教職工有組織、有紀律、有領導地參政議政，參與學校教育事業(yè)的民主管理和民主監(jiān)督，負責教代會的日常工作，檢查、督促教代會決議的執(zhí)行。因此，嚴禁工會主席由校長任命，嚴禁把工會當作學校決策層的附屬物，以充分發(fā)揮工會在學校管理中的參政議政、民主管理和監(jiān)督作用。
4）處理好校長和教代會的關系。學校要充分發(fā)揮教代會的民主審議作用，校長應該定期向教代會報告工作，聽取意見，認真研究和處理教代會提交的提案，尊重教代會的決議。校長應當將學校的有關重大決定，特別是涉及到教職工切身利益的大事主動交給教代會討論審議通過；校長要支持教代會的定期召開，為廣大師生創(chuàng)造一個寬松、和諧、民主、向上的校園文化環(huán)境。
5）處理好校長和領導班子的關系。校長是學校領導班子中的一員，校長領導作用的發(fā)揮要依賴學校領導班子的集體智慧。學校領導班子是學校最高領導層，是最高決策機構，凡學校的重大問題都要由校長辦公會討論決定。避免校長個人決策的片面性和局限性，有利于發(fā)揮集體的智慧，調動領導成員的積極性；校長要重視領導班子的作用，尊重領導班子作出的決定，群策群力地搞好學校管理。
6）處理好校長和校務委員會的關系?！稕Q定》提出：“有條件的學校要設立由校長主持的，人數(shù)不多的，有威信的校務委員會，作為審議機構?！毙ｉL要充分發(fā)揮校務委員會的作用，首先應重視校務委員會的建設。其次，校長應賦予校務委員會在重大問題上的決策權和否決權。
7）處理好校長和家長及社區(qū)人員的關系。校長要充分認識到社會監(jiān)督在學校管理中的重要性。家長和社區(qū)人員是最好的外部監(jiān)督來源，目前，多數(shù)學校對其重視不夠甚至忽略了這股力量。為此，學校應積極主動地為家長和社區(qū)人員參與學校管理創(chuàng)造條件，自覺接受他們的監(jiān)督和聽取他們的意見和建議，如通過召開家長會、家校聯(lián)系及成立家長學校等形式。
3.2 提高上級有關領導和校長的文化素養(yǎng)及思想認識水平
切實提高上級有關領導的思想素質，使他們具有全局觀念，正確處理上級部門和學校的關系，變直接領導為間接領導，放權給學校，使其自主負責。
同時，校長要加強自身學習，提高個人的綜合素質。雖然外在的選拔、培訓、監(jiān)督、激勵、彈劾等制度有利于提高校長的素質，但是，如果校長的素質不高，很可能對制度進行曲解。近年來，學校貪污腐敗的事件屢屢出現(xiàn)就是例證。校長只有具備正確的教育思想、高尚的道德和淵博的知識，才能在管理工作中游刃有余、得心應手；才能逐步在教師中樹立崇高的威信，并實現(xiàn)有效的領導。
3.3 明確校長的權、責、利，并賦予校長應有的辦學自主權
政府應該進一步明確校長的權力、責任和利益。雖然《綱要》中提出“政府要轉變職能，由對學校的直接管理，轉變?yōu)檫\用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段，進行宏觀管理”，但調查結果顯示，幾十年來，這個問題依然未解決好，教育行政部門對學校管得過寬、統(tǒng)得過死，影響了學校的發(fā)展。因此，教育行政部門要主動轉變職能，簡政放權，使校長擁有充分的辦學自主權，為校長負責制的實施提供一個寬松的外部環(huán)境。根據(jù)權責對等原則，政府在明確校長的權力的同時，必須對校長行使權力時所應承擔的責任給予明確說明和規(guī)定，對校長違法行使權力進行責任追究。
3.4 建立校內分權機制
在教育行政部門給學校放權的同時，學校內部也要放權，校長要逐級下放權力，科學合理地分配內部權力，使學校各個民主機構和領導班子成員各司其職，各負其責，調動各方面的積極性，為學校的發(fā)展做貢獻。
3.5 細化校長負責制，加強法律法規(guī)建設，建立行之有效的權力制約機制
針對校長負責制在實施中出現(xiàn)的一系列問題，相關部門應細化校長負責制，同時制定配套的法律法規(guī)，明確規(guī)定校長的職責、權限、用權方式及違反規(guī)定時的處罰等；界定黨支部的職責范圍、監(jiān)督形式及保障；教職工民主管理的實施細則、具體程序、范疇、方式等，做到“職責明確”、“依法治?！?。在賦予校長合法權力的同時，應該建立和完善校長負責制的制約機制，使黨支部、工會、教代會等組織發(fā)揮應有的監(jiān)督、審議和保證作用；在體制上把決策和執(zhí)行的職能分開，杜絕校長和黨支部書記一人兼任的現(xiàn)象發(fā)生；實行彈劾罷免制度。
3.6 增加教育投入，改善辦學條件
目前，困擾許多中小學發(fā)展的最大問題就是辦學經(jīng)費匱乏。為此，應采取以下措施：第一，增加國家財政性投入；第二，改革義務教育財政體制，提高義務教育經(jīng)費中政府公共經(jīng)費所占比例；第三，努力實現(xiàn)義務教育財政責任分擔的“集中化”，強調以財政能力較強的中央和省級政府為主，建立新的政府財政責任分擔比例[5]。
3.7 加強理論研究和實踐研究
理論是行動的指南，缺乏理論指導的實踐是盲目的實踐，而盲目的實踐不可能達到成功的彼岸。當前及今后一段時間，針對校長負責制實施中存在的一些亟待解決的問題，必須集中時間、人力和物力對校長負責制進行理論和實踐兩方面的深化研究。必須認真總結我國實行校長負責制以來的經(jīng)驗和教訓，學習和搜集國外相關方面的資料，完善校長負責制的理論體系。研究中重點解決好下列問題：校長負責制的基本概念、學校黨政關系、校長負責制下的民主機制和監(jiān)督機制、校長隊伍的選拔和管理體制、實行校長負責制和實施素質教育的關系等。還要重視實踐研究。根據(jù)研究的需要，各省市可建立深化校長負責制研究的試點學校和試點地區(qū)，總結試點學校和試點地區(qū)的實踐經(jīng)驗。要加強理論研究隊伍建設，改進理論研究方法。理論研究者要，密切聯(lián)系實際，向實際工作者學習，讓理論研究貼近實際。實際工作者要學習學校管理理論，注意積累和總結經(jīng)驗，把經(jīng)驗上升到理論來認識[2]。從而不斷完善我國的校長負責制。
3.8 加強中小學校長隊伍建設
1）正確認識校長的角色地位?！靶ｉL是學校的靈魂”，“一個好校長就是一所好學?！?。一個優(yōu)秀的校長應該是一個教育方面的專家、能手。中小學校長應具備教育和管理兩方面的理論專長和能力，在二者結合上有所研究、有所成就、有所創(chuàng)造。作為校長，要把握正確的辦學方向，規(guī)范學校的辦學目標，領導學校的教育教學改革，應具有哲學、社會學、教育學、心理學、經(jīng)濟學和管理學等方面的基本理論，要懂得教育教學基本規(guī)律，懂得青少年身心成長發(fā)展規(guī)律。懂得知識分子的特點，引導全體教師教書育人，因此校長應有較高的政策水平，正確掌握好知識分子的政策。想方設法為學校創(chuàng)收，增加學校經(jīng)濟效益，改善學校辦學條件，提高教師福利待遇，做一名成功的、優(yōu)秀的一校之長。
2）積極探索校長成長的規(guī)律。成熟的校長是崗位鍛煉和培訓的結果。校長從不成熟到成熟，有一個成長的過程和規(guī)律。只有深入研究這些規(guī)律以及成長過程中出現(xiàn)的各種各樣的問題，才能建設一支高素質的校長隊伍。
3）深化校長管理制度改革。教育行政部門和校長要善于發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)中青年干部骨干，建立能上能下、能進能出、有效激勵、嚴格監(jiān)督、競爭擇優(yōu)、充滿活力的用人機制。要建設高素質校長隊伍，培養(yǎng)造就大批優(yōu)秀的學校管理精英，必須深化校長管理制度改革！
第一，進一步明確校長的選拔標準。我國校長的選拔標準，已經(jīng)出臺了一些相關規(guī)定。1991 年，國家教委制定了《全國中小學校長任職條件和崗位要求》（試行），其中對校長的政治思想、職業(yè)道德和學歷水平作了比較明確的規(guī)定，但是對校長的專業(yè)知識、工作經(jīng)驗等未做具體的規(guī)定。參照國外的經(jīng)驗，必須補充一下選拔標準：校長必須從教學人員中選拔；必須具有 5 年以上的工作經(jīng)歷和成功的教學經(jīng)驗；必須有一定的行政工作政績、經(jīng)驗和管理能力；必須有一定的專業(yè)知識和技能；具有教育管理專業(yè)證書等。
第二，改革中小學校長的選拔和任用方式。目前，我國中小學校長仍以上級主管部門的委任制為主，致使學校仍處于外控的管理模式之下，教職工手中無權，對校長職務的任命、變更無能為力，才出現(xiàn)了很多地方“不懂教育的人在管教育”的現(xiàn)狀。因此，必須改革中小學校長的選拔和任用方式，改變當前以委任制為主的現(xiàn)狀，讓廣大教職工在校長的產(chǎn)生和任免上有一定的發(fā)言權。除委任制外，可以采用選任制、考任制、推舉制、招聘制等多種選拔方式。同時，對校長的任期要做出明確規(guī)定；建立健全干部交流制度。
第三，建立科學的考評制度。必須充分體現(xiàn)教職工在學校中的主人翁地位。每個學年末，由上級教育主管部門主持，全體教職工（條件允許的情況下，學生家長代表和社區(qū)人員也可參與到校長考評工作中來）對校長在德、績、能、勤等方面，按照上級主管部門的校長評價標準進行民主評議，其結果作為下學年是否繼續(xù)聘任的依據(jù)。經(jīng)過考核，凡能勝任領導工作，并不斷做出成績的，均可連任；凡不能勝任的，應及時予以調整。
第四，切實做好中小學校長的培訓工作。針對我國校長培訓上存在的不足和借鑒國外的培訓經(jīng)驗，我國校長培訓應在重視在職培訓的基礎上，大力加強崗前培訓，使培訓具有靈活性、針對性、實效性、切實性和層次性。
第五，建立和完善校長激勵機制。建立校長激勵機制，首先要明確規(guī)定校長的工作目標，實行任期目標管理，將校長的工作表現(xiàn)，工作業(yè)績和經(jīng)濟待遇掛鉤，比如可以試行校長職級制（所謂中小學校長職級制就是指在普通中小學設置校長職級序列，對具備任職條件的校長進行科學考評，并依其德識、能力、水平、實績確定或晉升到相應校長職務等級的事業(yè)單位人事管理制度[2]）。取消中小學校長的行政級別、職級崗位補貼等措施，來激發(fā)校長辦學的積極性，促使其思想觀念的轉變，更好地為學校發(fā)展服務。
