1854年7月5日，英、美、法三國駐上海領(lǐng)事，趁上海小刀會起義，清政府地方政事混亂之機，擅自修改了1845年的《上海租地章程》，經(jīng)租界“租地人會”通過后，于7月5日公布《上海英法美租地章程》。事后經(jīng)用移文方式要上海道臺加以追認。這個新章程共14款，其中議定在租界內(nèi)設(shè)置巡捕，征集稅收，成立工部局，對中國居民行使征稅權(quán)和司法權(quán)，實行殖民主義統(tǒng)治。這個章程從修改的程序到具體內(nèi)容都嚴(yán)重侵害了中國主權(quán)。從此，中國政府對租界內(nèi)的行政、司法等不再有權(quán)干預(yù)。租界逐漸成為“國中之國”。